La administración tributaria en la región

Más allá de la reiterada insistencia en esforzarse por mejorar la administración tributaria y sus efectos en la eficiencia y equidad de la imposición, es preciso reconocer que no siempre ha sido fácil especificar los aspectos más relevantes del problema. Como introducción a la presentación de los desafíos a los que debe hacer frente la administración tributaria en la región resulta conveniente exponer algunas tendencias que han dominado el contexto en el cual debe operar. En primer lugar, a pesar de haberse registrado una tendencia generalizada hacia la simplificación y racionalización de los sistemas tributarios, en algunos países, ante la necesidad de aumentar en forma urgente la recaudación impositiva, se han establecido nuevos gravámenes y sobretasas temporales a los impuestos principales, como resultado de lo cual hay casos en los que predomina una nueva tendencia hacia una creciente complejidad de los sistemas tributarios. Dado que la simplicidad de dichos sistemas es uno de los requisitos fundamentales para una administración tributaria eficaz, es indudable que esto ha tenido consecuencias negativas para las de esos países. Entre la simplicidad y las necesidades de ingresos tributarios a corto plazo pareciera existir un conflicto que ha sido enfrentado por cada país de una manera diferente. En segundo término debe señalarse que las atribuciones de la administración tributaria para cobrar la deuda impositiva y luchar contra el fraude fiscal son reducidas. En la mayoría de los países de la región, la cobranza coactiva de los impuestos es responsabilidad del poder judicial. A la vez, se constata una marcada incapacidad del sistema judicial para sancionar el incumplimiento fiscal. En consecuencia es posible concluir que los principales desafíos para lograr el establecimiento de una administración tributaria moderna son los siguientes: i) Elevar el grado de institucionalización de las administraciones tributarias. En algunos países existen desde hace varias décadas administraciones tributarias altamente profesionalizadas. En otros se ha registrado un gran avance en el proceso de modernización de algunas de sus instituciones públicas. No obstante, en varios casos falta mucho para lograr una mayor estabilidad y profesionalismo de la administración tributaria. ii) Transmitir un mensaje público que destaque la modernización de la administración tributaria como un vehículo efectivo para combatir la evasión. Si bien muchas administraciones tributarias de la región han implementado (con diversos grados de profundidad) políticas de combate contra la evasión, un desafío importante con miras al futuro es que estos esfuerzos se intensifiquen y se mantengan en el tiempo. iii) Fortalecer la capacidad de gestión de la oficina central y el funcionamiento de la organización en su totalidad. Otro reto importante al que habrá que responder en el futuro será procurar la continuidad (y una elevada profesionalización) del equipo gerencial, ya que si este tiene una alta tasa de rotación ello suele dar lugar a cambios frecuentes en el enfoque estratégico de la institución (o en el programa de reforma), alargar los períodos de implementación de las distintas medidas y crear incertidumbre. iv) Mejorar los procesos de integración institucional. Siguiendo las tendencias a nivel mundial, se han producido, en distintas medidas, movimiento de integración entre las administraciones recaudadoras (administración tributaria de impuestos internos con la de aduanas, con la administración de contribuciones a la seguridad social o con ambas), a fin de buscar aumentos de las economías de escala y de la eficiencia en la recaudación de impuestos. Por lo tanto, un tercer desafío relevante será el de asegurar que las administraciones tributarias integradas funcionen de manera más eficaz. v) Disponer una segmentación de los contribuyentes en grandes, medianos y pequeños. Se han ido creando unidades especiales responsables del control de los distintos segmentos de contribuyentes. Esto conlleva dos retos por encarar: procurar que dichas unidades cuenten con el apoyo político necesario para realizar sus funciones en forma eficaz y definir las estrategias administrativas para los contribuyentes medianos y pequeños sobre la base de las características específicas de cada uno de estos dos segmentos, tarea que cobra especial urgencia dado los elevados índices de evasión fiscal que ambos presentan. vi) Incrementar la eficacia del área de fiscalización. En muchos países, el grado de cobertura de los contribuyentes fiscalizados es todavía muy bajo, no se utilizan técnicas de riesgo en la selección de contribuyentes que es preciso fiscalizar, no se establecen planes anuales de fiscalización y, si esto se hace, no se controlan ni evalúan adecuadamente. El fortalecimiento de la fiscalización es uno de los desafíos más determinantes para las administraciones tributarias de la región. vii) Fortalecer la cobranza coactiva. Asimismo, entre los principales retos figura el de remover, mediante una serie de disposiciones, los impedimentos más relevantes que impiden el funcionamiento eficaz del proceso de cobranza. viii) Elevar el grado de informatización. En todos los países de la región el proceso de informatización ha avanzado en forma significativa. En este plano, el progreso fundamental ha sido el uso de la informática para sistematizar los procedimientos internos de las administraciones tributarias (registro de contribuyentes, procesamiento de declaraciones y pagos, control de la recaudación, apoyos al área de fiscalización y cobranza coactiva, entre otros). Sin embargo, cabe señalar que en algunos países (Nicaragua, Uruguay, Paraguay, Honduras) no se le ha prestado todavía suficiente atención a este proceso de informatización de la administración tributaria, dada la escasez de recursos humanos calificados y presupuestarios para cubrir la inversión que esto requiere. ix) Evitar la adopción de soluciones administrativas a corto plazo. En algunos países se han dispuesto medidas a corto plazo para hacer frente al incumplimiento de algunos segmentos de contribuyentes, a las debilidades de los procesos básicos de la administración tributaria o a ambos problemas a la vez. Por ejemplo, se han concedido amnistías totales o parciales, en lugar de mejorar los procedimientos administrativos fundamentales y de establecer programas que induzcan el cumplimiento por parte de los contribuyentes, como en el caso de los programas de facilidades para el pago de los impuestos morosos (Argentina, Bolivia). En otros se ha intentado aumentar la recaudación mediante la proliferación de regímenes de retención del IVA, o el pago a cuenta de unos impuestos contra otros. Estas medidas han restado importancia (y recursos) al establecimiento de programas a mediano y largo plazo que apunten al mejoramiento de los procedimientos básicos de la administración (fiabilidad del registro de contribuyentes, control de omisos y morosos, aumento de la efectividad de la fiscalización y cobranza coactiva). x) Fortalecer la preparación de la administración tributaria para hacer frente a la creciente globalización/integración económica y para luchar contra la mayor complejidad del fraude fiscal. La creciente integración económica y social entre los países de la región y las tendencias hacia la globalización están planteando nuevos retos a las administraciones tributarias de los países, incluidos esquemas inéditos de fraude fiscal. La lucha contra esta mayor complejidad de los casos de evasión y fraude fiscal va a exigir una más estrecha cooperación entre las administraciones de impuestos internos y de aduanas, vía un intercambio sistemático de información. Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe.